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（三）替代性养护正式制度的缺位
在替代性养护方面国家的作用缺位基本没有正式的儿童保护制度在发挥作用。农村孤儿中的绝大部分是由亲属网络提供替代性养护。虽然农村中有关于把孤儿安置在养老院中的做法但是养老院不是针对孤儿的养护制度。保障的主要对象是孤寡老人。老年人和儿童的需要非常不同。 由祖父母对失去父母的儿童提供替代性养护对儿童心理和生理发育都比集中到福利院为好。调查中没有发现儿童因为失去父母脱离原来的成长环境而形成重大的心理发育问题。很多儿童因为家庭困难变得早熟更加懂得理解家庭困难兄、姐则更理解自己对弟弟妹妹的责任。 替代性养护不在正式的制度设计考虑的范围之内基本上是顺其自然。由家庭和亲属网络自行消化。从一方面看家庭和亲属网络提供的替代性养护对儿童的心理发育比把儿童集中到福利院好。另一方面缺少对亲属寄养进行监督和支持的制度安排。最大的问题是在亲属寄养失效的情况下政府仍然无所作为。因此农村中没有亲属的被遗弃儿童一般只能被安排在农村养老院。养老院的设备和人员都不适合养护幼小的孤儿。 从医疗救助的角度看存在的是市场制度商业化的医院和家庭支持。正式的社会保护制度也是基本缺位的。 缺位的另一个表现是正式的儿童保护制度虽然没有完全缺位但是也没有完全到位。这表现在五保待遇和教育救助的标准过低保障方面不完整无法保障孤儿的正常生活和教育需要等方面。
（四）三个制度缺口