20世纪20年代末30年代中前期南京国民政府“地方自治”政策的实施有着深刻的社会背景并深受强大的历史惯性支配。一方面，国民政府要顺应世界资本主义政治发展潮流，特别是清末立宪以来，“地方自治”思想伴随着中国资本主义的发展，对当时社会形势和国民心理潜移默化的影响。另一方面，国民政府成立初期，只是在形式上完成了对中国的统一，地方派系林立，新军阀不服中央统治权威，中央与地方关系始终处于紧张对立局面。为了有效巩固新生政权，维护中央政府权威，国民政府不得不提出一整套改革方案，加强对地方政府有效管理，改善中央对地方控制力弱的局面。最重要的是，国民政府成员向以孙中山忠实信徒自居，强调对孙中山遗教的继承，而地方自治之推进，既可为新生政权提供广泛的社会基础，又可以推动国家基础设施建设，推进社会管理，向文明化、法制化、现代化方向发展，为国民党政权统治赢得合法性。

1.2 中西结合的地方自治理论

近代意义上的地方自治发端于西欧早期的资产阶级，是为适应资产阶级发展的需要，以推翻专制制度，争取民众参政议政权利为目标而提出的一种地方管理制度，是资本主义政治文化的产物，其核心就在于地方之人管理地方事务。晚清时期，面对内忧外患的局面，地方自治首先是作为一种政治思想是在列强的巨大影响下于19世纪末20世纪初从日本传入中国的。无论是康有为的“救世之道，听地方自治”的论断，还是梁启超的“中国政局当务之急，立国之本的地方自治”，亦或是黄遵宪的“民治”思想，无不是结合中西方地方自治理论传统，为积贫积弱的晚清政府开出的一剂药方。而作为伟大的家、理论家、爱国者，孙中山先生取其精华，去其糟粕，兼收并蓄的继承吸收了中西方政治思想，形成了一套对近代中国政治影响深远的宪政民主思想，为领导中国，开创现代民族国家，建立民主共和提供了系统而较为完整的理论支持。

    在论证地方自治制度时，孙中山相信中国自古以来就有乡村自治传统的存在的。他说：“试观僻地荒村，举无有浴政（清）虏恶德，而消灭此观念者，彼等皆自治之民也。敬尊长所以判曲直，置乡兵所以御盗贼，其他一切共同厉害，皆人民自议之而自理之，是非现今所谓共和之民耶？”[1]他进一步认定中国古代主要地方的事务是由地方自治来完成的，“我们中国人不是不能自治的，也不是没有自治的。观察过去的历史和现在的风俗，就可以明白了。几千年的专制统治，他们所做的都是什么？第一桩是向人民要钱，第二桩是防止人民造反。除此两桩以外，别的事，样样都管不了。他们不管，人民还能够自己生活，这就是他们能够自治的缘故”。[2] 地方自治是值得推敲的，但这种自治与西方近代宪政文明框架下的地方自治是有着差别的。孙中山指出“要把我们中国旧社会的自治和西洋文明国比较，那的确是比不上。我们中国人的自治是敷衍的，是没有研究的，[3] 但也满怀期望的认为我国本有的地方自治可以作为实行现代地方自治新法的础石，能够梅开二度，本能的发挥其数千年的美性。

    三民主义是孙中山毕生所倡导的民主纲领，而地方自治则被他视为实行民权的基础保证。通过对瑞士、法国、美国、日本等国家的政治体制的考察，他高度的评价了地方自治对此四国国家发展的巨大影响，深感地方自治乃是国家发展之根本。孙中山一方面批判继承了法国大时期的主权思想，另一方面又认为中美在很多方面有着相似之处，将美国的共和政体列为中国可以效法的楷模。盖“中国之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此以外，无论何项政体皆不宜于中国。因中国省份过多，人种复杂之故。美国共和政体甚合中国之用，得达此目的，则振兴商务，改良经济，发掘天然矿产，则发达无穷”。[4] 而对于与中国一衣带水的东亚邻邦日本推行的地方自治，孙中山也给予了较为中肯的评价：“日本的政治的基础在于地方自治，日本的街、村组织都很健全。日本之强、非强于其坚甲利兵，乃强于其地方组织之健全。眼看的话最好看看他们的地方自治。不过他们这种地方自治，官治气息很重，不合乎吾党民权主义全民政治的要求。但他们的某种精神和方法、在训政时期却很可参考，所以仍然很有考察的价值。”[5] 虽然地方自治在日本取得了巨大的成就，但因其自身带有着浓厚的官治色彩，故对于与之相似有着悠久集权专制的官僚统治传统来说的中国只能借鉴，不可照搬。