城市郊区的土地属于(3)

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城市郊区的土地属于

　　三、对“城市的土地属于国家所有”现有解释方案的分析

　　根据笔者的梳理，对于宪法第10条第1款的规定，目前主要存在四种解释方案。

　　第一种解释方案认为，这一规定是一场无声无息的 “土地”，一夜之间，中国城市的私人土地所有权，就象没收战犯、官僚、买办资产阶级的土地一样，被收归国有了。 [6]92此后，只要某个区域被不断扩张城市所“吸纳”，又或者国家建立了新的城市，该区域所属的集体土地都必须依照宪法第10条第1款的规定变为国家所有，农民此后所能享有的就只剩国有土地使用权了，而且这种国有土地使用权往往被定性为“划拨”。 [7]而“划拨”意味着集体土地权利人的权利会被剥夺两次：其一，没有期限的集体土地所有权变成了有期限的国有土地使用权；其二，当农民试图处分这一土地使用权时，他们还必须为这一权利的行使支付对价，即要补交土地出让金。城市郊区的土地属于标准答案：国家、集体

　　第二种解释方案认为，宪法第10条第1款是一个“土地国有化”的条款，但是这里所规定的“城市”只包括“1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。1982年宪法颁布以后被划归城市规划区的土地，必须经过征收才可以转变为国有土地。” [7]2-3 [8]41在实践中，有些地方政府部分遵循了这种思路，比如，北京市人民政府在1983年出台的《关于落实“”中接管的私房政策的若干规定》中就宣布，“一九八二年五届人大五次会议通过的宪法第十条规定：‘城市的土地属于国家所有’。因此，落实私房政策，只发还房产权，不发还地产权。” 城市郊区的土地属于标准答案：国家、集体

　　第三种解释方案认为，将“1982年宪法一夜之间将城市私有土地国有化”这一结论，不仅过于简单，而且是一种错误的理解。不仅违背了尊重人权、法治、公正和市场规律的宪法精神，而且已经在实践中造成了极其严重的社会后果。持有这种观点的张千帆教授认为，宪法第10条规定的“城市的土地属于国家所有”应当被理解为“只能是一种名义所有权，而不可能是包含使用权和管理权的实质所有权”，任何单位或个人的私有土地的使用权并没有被无偿剥夺。如何理解这种“私有土地的使用权”呢？他强调，“在实际效果上，这种使用权和所有权几乎没有差异，并应该作为宪法上的财产权受到政府的尊重与保护。”城市郊区的土地属于标准答案：国家、集体

　　与张千帆教授这种略带模糊的表达不同，第四种解释方案则直接宣称，1982年宪法中的“城市的土地属于国家所有”只是主权意义上的“所有”或行政管辖意义上的“所有”，而非财产权意义上的“所有”。理由在于，无论在1982年之前还是之后，政府都没有以任何一种方式取得城市祖宅业主曾经花钱买下的土地：没有出钱购买――无论是通过普通市场交易购买，还是强行购买（征收），也没有没收――没收私人财产属于刑事处罚，需要法院的判决书，需要理由…… 所以，1982年宪法的“城市的土地属于国家所有”的含义只能是虚的，在主权、领土和行政管辖之列。