城市郊区的土地属于(4)

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城市郊区的土地属于

　　应当说，上述四种解释都具有一定的道理，但同时也都存在一定的缺陷。

　　第一种解释方案有利于中国大陆城市化的快速推进和维护政府对土地一级市场的垄断，但这种解释方案在实践中的危害是极大的。依照这种解释方案，城市只能建设在国有土地上，如果要进行现代工商业和城市化建设，只能申请国有土地――我国现行《土地管理法》就遵循了这个逻辑，该法规定，除了建设乡镇企业，村民住宅和乡（镇）村公共设施、公益事业这四种例外情况外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。 [9]这即是说，“土地国有化”被当作“土地城市化”和“土地市场化”的前提。然而，国有土地不是无穷无尽的，当存量国有土地出让完以后，国家只能通过征收将非国有土地转变为国有土地，然后才能在土地一级市场上供应新的建设用地。在这个过程中，作为国有土地所有权人的国家虽然获得了被征收土地的大部分增值收益，但却消耗了作为主权者和社会管理者的权威性和正当性，并由此导致了城乡差距扩大、社会抗议频发，维稳压力激增，以及“土地的城市化快于人口的城市化”等不欲后果。 城市郊区的土地属于标准答案：国家、集体

　　关于这种解释方案以及依照这种方案所建立的土地管理制度在实践中所产生的危害性，笔者在之前的论文中已经进行了较为全面地分析， [11]15-20此处不再赘言。这里只重点强调其在理论层面存在的两个问题：（1）依照这种解释方案，“城市的土地属于国家所有”这一规定将成为一个“同时具有规范过去、现在和未来面向”的条款，这违背了“法不溯及既往”原则；（2）这种解释方案会让宪法第10条第1款的规定与宪法第10条第3款发生规范冲突。因为如果“城市的土地”必须是国有土地上的话，那么第3款关于国家只有基于公共利益的需要并给予补偿的情况下才能进行土地征收或征用的规定就会对现实失去规范效力，变成虚伪空洞，没有意义的条款。原因很简单：如果可以“概括国有化”的话，就没有政府会继续遵守宪法第10条第3款的规定――需要注意，宪法第10条第3款目前的规定是2004年修宪最为重要的成果之一。事实上，已经有地方政府发现宪法上的这个漏洞，比如，在2003-2004年，深圳市就撤销了宝安、龙岗两个区所有的镇和村民委员会，设立相应的街道办和居民委员会，将这两个辖区27万农民转为城市户口，然后径直将原属于其成员集体所有的956平方公里土地转为国家所有。城市郊区的土地属于标准答案：国家、集体

　　第二种解释方案打破了“土地城市化=土地国有化”这一错误的逻辑，有利于保护农民和农民集体的土地权利。但缺点在于，（1）在理论层面，其假定“城市的土地属于国家所有”这一规定仅仅具有总结历史的面向，却对当下和未来不具有约束力。换句话说，这种解释方案实际上将“城市的土地属于国家所有”这一规定视为是一个事实陈述性的规定，而非一个旨在约束人们未来行为的法律规范。很显然，这样的解释并不符合宪法条文本身的规范性质。；（2）在实践层面，这种解释方案默认了宪法第10条第1款是对1982年之前依然存在的城市私有土地的“无偿概括国有化”，因此违背了“法不溯及既往”的原则。另外，这种解释方案也没有回答“1982年以后的城市土地应当如何处理”这一问题；（3）在操作层面，这一解释方案不具有可操作性，因为今天的人们根本无法准确界定1982年宪法通过那一刻“城市”的边界。