突发危机事件中政府应急机制构建研究(6)
2004年,国家在“分级分类”原则的指导下组建和编写了突发事件应急预案体系，
国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修改突发公共事件应急院框架指南》及《省(区、市)人民政府突发公共事件总体预案框架指南》。2005年5月国务院进一步颁布《国务院突发公共事件总体应急预案》。以2006 年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》为标志，中国初步形成了国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和大型活动应急预案为主体的应急预案体系。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，共七章七十条。2009年7月5号，最高人民法院发布了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，指出各级法院引导群众以理想合法的方式表达利益诉求。可以看出，中国突发危机应急机制的体系已经初步建立。
（2）在应积极机制体系初步建立情况下的现实状况
仅仅是以校园为对象，就可以看到一些触目惊心的数据。2003 年西安西北大学因日本师生在晚会上公开侮辱中国人的事件，引发上千名学生在校园及市中心示威；2003 年 11 月 1 日)2003 年 3 月 19 日辽宁海城 2500 多学生豆奶中毒，3 名学生中毒身亡；2004 年 2 月云南大学学生马加爵先后分几次将 4 名同窗室友杀害；2004 年 8 月 4 日北大医院幼儿园 15 名儿童被砍伤，一名儿童抢救无效死亡；2004年 9 月 11 日苏州一幼儿园 28 名幼童被歹徒砍伤；2005 年 6 月 10 日黑龙江省沙兰镇中心小学被淹 105 名小学生永远地失去了生命……目光回到鱼龙混杂的社会。从 2008 年年初的雨雪冰冻灾害、“3•14”拉萨打砸抢烧事件、“4•28”胶济铁路出轨事件、“5•12”汶川 8.0 级特大地震，到“6•28”贵州瓮安袭警事件、9 月份相继发生或曝光的山西襄汾尾矿溃坝事件、三聚氢氨三鹿奶粉事件、11 月杭州地铁工地塌方事故，以及近两年因为日本海啸导致的“抢盐风波”，影响力广泛的“李刚门”事件，“温州动车”事件等等，不胜枚举。在这一长串灾难和事故名单里还掩盖了一些因为各种原因、各种因素、各种利益关系交织在一起而没有公布的事件，这既充分说明我国已进入一个灾害、事故的多发期，更重要的，说明我政府的应急机制离预期的目标还有很远的距离。
（3）我国现行预警机制存在的问题
以上种种事件的发生，显然与现行预警机制所要达到的预期效果不相符。要
么是预防与准备工作不足，输在了起跑线上；要么是监测与预警工作不到位，失去了将危机控制在萌芽状态的机会；要么应急处置与救援工作不及时，形成了社会舆论的压力，损害了政府的公信力；要么是恢复与重建工作不到位，收尾工作没做好，留下诟病。或者，几个方面的原因兼而有之。但实际上，这些所谓的原因，也不过是种种表象罢了，有必要就先行的预警机制存在的问题做一些具体分析。
首先，应急机制的法制化程度不高。按照《突发事件应对法》要求，地方政府应对突发事件的预警机构必须具备高度的集权型和综合性，必须拥有权威性和绝对性，这样才能保证预警组织能够有效的发挥出效力。从实践看，我国地方政府应对突发事件的应急组织体系距法制化的要求还较远。地方各级政府设立的应急管理办公室，仅是一个负责信息值守和传递的部门，并不具备高度的权威与集权性，不能发挥出突发事件预警管理的统一组织与协调功能。按照法制的统一化的要求，各地方政府设立的应急管理办公室应一致，这样也便利于预警组织之间进行协调沟通，上下管理。但是从实践看，各地方政府应急管理办公室在人员编制、机构设置、管理职能上的规定并不一致。
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