二、“城市的土地属于国家所有”入宪后面临的挑战

然而，问题在于，八二宪法通过之后，执政党对于“什么是社会主义”，“如何建设社会主义”以及“如何认识土地的资产功能”等问题的认识，逐渐发生了性的变化。

在1984年的《关于经济体制改革的决定》中，人们还坚持认为“社会主义商品经济和资本主义商品经济区别不在于能否在全社会的规模上自觉地运用价值规律，还在于商品关系的范围不同。在我国社会主义条件下，劳动力不是商品，土地、矿山、银行、铁路等等一切国有的企业和资源也都不是商品。”不过，仅仅是在4年之后，执政党便更新了对“社会主义条件下土地能否成为商品”的看法。1988年2月25日，中央建议全国人大常委会行使宪法修改提案权，允许土地使用权可以有偿转让。全国人大七届一次会议很快接受了这一提议，并以宪法第二条修正案的方式将宪法第10条第4款所规定的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

另外，在1987年的十三大上，执政党也更新了对社会主义的认识，并系统阐述了“社会主义的初级阶段”理论。这种理论认为，中国虽然建立了社会主义制度，但却仅仅属于社会主义的初级阶段。在这种特殊的历史阶段下，经济发展模式要从刻板的计划配置模式向“国家调节市场，市场引导企业”的“有计划的商品经济”转变。在所有制和分配模式上，则要允许“在以公有制为主体的前提下发展多种经济成分，在以按劳分配为主体的前提下实行多种分配方式，并不要求纯而又纯，绝对平均。”

到1992年，执政党再次更新了对社会主义的界定。小平同志关于“计划经济不等于社会主义”，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”的主张不但得到党内的广泛接受，而且还被认为是“从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚，使我们在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破。”为此，执政党提出“我们要建立的社会主义市场经济体制，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化。”次年3月，宪法再次修改。“我国正处于社会主义初级阶段”，“国家实行社会主义市场经济” ，“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”等规定进入到了宪法之中。

在这种新的历史背景和现实情况下，虽然“城市的土地属于国家所有”这一条款并没有发生变化，但其所处的社会、政治、经济和意识形态大环境却发生了根本性的变化，由此也引发了许多在1980-1982年间无法预见的新问题和新挑战。

首先，由于八二宪法通过之后，我国的社会发展阶段逐渐被界定为“社会主义初级阶段”，而且在这个被设定为是一个相当长的历史时期内，国家放弃了追求生产资料和生活资料“一大二公”的理想，转而承认集体经济以及在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。在这种经济制度之下，土地的国家所有权与土地的集体所有权也不再是逐级过渡的关系，而是在市场交易秩序中具有相同法律地位的平等的所有权关系。