国有部门的改革虽然取得一些进展，但受到整个体制的约束难以完全奏效。1981年至1984年间，经济改革真正出现突破的不在国有部门，而在非国有部门。有学者认为，“当国有企业的渐进式改革陷入困境以后，中国领导改变了改革的重点，从城市国有经济转向农村集体经济。”从这时起，中国开始采取了―种“体制外先行”新战略，(77)从文献看，看不出决策者有意识地改变了改革的重点。改革在非国有部门率先突破，与其说是改革重点的自觉转移，不如说是一个客观事实，有些还出乎意料。

　　首先是农村改革率先突破。杜润生说：“农村改革并没有一幅事先描绘好的蓝图，它是在农民、基层干部、地方政府和中央领导各个层次、各个方面的互动过程中完成的。”(78)最初的农业政策，基本属于调整的范畴，或属于放权让利改革，并没有把体制革新提上日程。然而，正是三中全会提供的比较宽松的政治环境，引导出农村管理体制和经营方式的重大变革。放宽农村经济政策，为农民松绑解禁，使农民获得了过去所没有的自主权和选择权；调整宏观农业政策，让利于民，又使农民的选择获得了利益刺激。于是，农民渴望已久的对包产到户和包干到户的选择，势不可挡。

　　农村出现的这股潮流，在城市引起了广泛的争论。在传统的观念中，农业集体化是必须坚持的社会主义核心价值，“包产到户还是社会主义吗？”反对的声音很多。但支持者也不在少数，包括中央和地方许多官员。单有农民的选择，没有一批官员的同情、默许、支持和政策的跟进，农村改革也不可能在短期内取得全国性的突破。地方政府对农民的包产到户要求，有三种不同的态度：一是支持、引导；二是犹豫之后转而支持；三是坚决反对。坚决支持者中有安徽的万里等，还有一些地方领导人从犹豫转向积极支持。在中央领导人中，陈云、在20世纪60年代初就支持“包产到户”的试验，两人复出后从来没表态反对“包产到户”。胡耀邦等人也采取了同情和支持态度。农村改革对增产的显著效果为自己开辟了道路，既给农民带来好处，又丰富了城市居民的餐桌，同时满足了政府足额收购的要求。相对于城市工业，农业是计划控制较为薄弱的部门。因此，从意识形态上提出的反对意见不足以阻止改革的进程。将我国经济体制改革目标确定为建立标准答案：B社会主义市场经济体制

　　从中央文件看，从“不许分田单干，不许包产到户”（三中全会决定）到允许少数地区包产到户（1980年9月中央75号文件）再到承认包产到户是社会主义集体经济的生产责任制（1982年1月中央1号文件），既可看作“改革政策步步深入”，也可看作“政府立场步步后退”。(79)到1983年底，中国已有1。75亿农户实行了包产到户和包干到户，占农户总数的94。5％。包产到户动摇了人民公社制度的根基，1983年10月12日，中央、国务院正式发布通知，要求在全国实行政社分开，建立乡政府。年底，就有14636个人民公社实行了政社分开。1985年6月，全国全部完成政社分设，原有5。6万个人民公社改变为9。2万个乡、镇政府，延续27年的人民公社体制最终退出历史舞台。

　　其次，非国有经济的恢复和发展。重新发展起来的各种集体（合作）经济和个体（私人）经济来源于城乡两部分：一是农村包产到户以后，出现了个体经营的专业户、重点户和雇工大户，特别是乡镇企业经受调整的考验发展起来；一是为了解决城镇就业压力而产生的城镇集体（合作）经济和个体户，以及由此发展出来的私人经营。